งานเวนคืนเป็นงาน “ต่ำช้า” อันนี้เจ้าหน้าที่ของกรมๆ หนึ่งบอกผมเอง แต่หมายถึงที่ผ่านๆ มามักจ่ายค่าเวนคืนต่ำๆ และจ่ายช้าๆ แต่การเวนคืนตามอารยสากล ไม่ใช่เช่นนั้น และที่สำคัญไม่ใช่การรังควาญสิทธิของประชาชนแต่อย่างใด

            ผมได้ฟัง ศ.ดร.ธงชัย วินิจจะกุล พูดถึงการที่รัฐเข้าไปมีบทบาทจำกัดสิทธิของประชาชนนั้น <1> ท่านอาจเข้าใจผิด อันที่จริงรัฐควรอย่างยิ่งที่จะมีสิทธิเหนือสิทธิส่วนบุคคลเพื่อประโยชน์ของส่วนรวม โดยเฉพาะกรณีการเวนคืนทรัพย์สิน  ไม่มีใครอยากเวนคืนหรือรบกวนผลประโยชน์ของปัจเจกบุคคล แต่ถ้าจำเป็นต้องทำเพื่อตัดถนน ทำท่อแก๊ส ทำรถไฟฟ้า แม้แต่คนรวยๆ ก็ต้องไป ไม่ใช่เฉพาะคนจน  เราจึงไม่ควรดรามา

            ที่ผ่านมาเรามักจ่ายค่าทดแทนกันตามราคาประเมินทุนทรัพย์ของทางราชการ ซึ่งมักจะต่ำและไม่สอดคล้องกับราคาซื้อขายจริงในท้องตลาด แม้ในปัจจุบันนี้ การเวนคืนส่วนมากจะอ้างอิงราคาตลาดเป็นสำคัญ แต่จากภาพ “ฝันร้าย” ในอดีต ยังตาม “หลอกหลอน” ทำให้ใครก็ตามที่มีโอกาส “โดน” เวนคืน ย่อมจะใจหายอยู่ดี ซ้ำยังทำให้การแก้ปัญหาดูสับสนขึ้นอีก

            การเวนคืนเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้เพราะการพัฒนาความเจริญต่างๆ จำเป็นต้องมีการตัดถนน สร้างทางด่วน บ่อบำบัดน้ำเสีย สนามบิน คลองประปา และคลองชลประทาน ฯลฯ โดยรัฐบาลทำการการเวนคืนเพื่อผลประโยชน์ของส่วนรวม  ในประเทศสหรัฐอเมริกาตั้งแต่ต้นศตวรรษที่ 20 (พ.ศ.2443) เป็นต้นมา มีการเวนคืนบ้านเรือน ย่านการค้า โรงงาน โรงนา ฯลฯ มากมายเพื่อประโยชน์สาธารณะ รัฐบาลก็ได้ออกพระราชบัญญัติการเวนคืนเพื่อปกป้องสิทธิและช่วยเหลือผู้ถูกเวนคืน และได้มีการแก้ไขให้   สอดคล้องกับความเป็นจริงอย่างต่อเนื่อง  ดูรายละเอียดได้จากเอกสารของ National Highway Institute <2>

            หลักสำคัญของการเวนคืนก็คือ ทางราชการต้องจ่ายค่าทดแทนไม่ต่ำกว่าราคาตลาด การบังคับเอาที่ดินไปจากประชาชนผู้ครอบครองโดยจ่ายค่าทดแทนต่ำ ถือเป็นการละเมิด (สิทธิมนุษยชน) และสร้างความไม่เท่าเทียมกันในสังคม อันจะก่อให้เกิดปัญหาตั้งแต่การดื้อแพ่ง การประท้วง ความไม่สงบในบ้านเมือง โครงการที่พึงดำเนินไปหลังจากการเวนคืนก็กลับล่าช้าและเสียหาย  ในบางกรณีทางราชการยังอาจต้องจ่ายค่าทดแทนสูงกว่าราคาตลาดของทรัพย์สิน เพราะความสูญเสียของผู้ถูกเวนคืนมีมูลค่ามากกว่านั้น

            เรายังควรให้การศึกษาแก่สังคมเพิ่มเติมด้วยว่า ในฐานะพลเมืองของประเทศ บุคคลไม่พึงกีดขวางความจำเป็นของชุมชน (ปัจเจกบุคคลอื่นทุกคนรวมกัน ยกเว้นผู้ถูกเวนคืน) ชุมชนไม่พึงกีดขวางความจำเป็นของเมือง เมืองไม่พึงกีดขวางความต้องการจำเป็นของชาติ หากได้รับการชดเชยที่เหมาะสม ในประเทศที่เจริญแล้ว เราตัดต้นไม้ในบ้านเราเองก็ยังทำไม่ได้ถ้าการนั้นทำให้ชุมชนเสียระบบนิเวศ หรือถ้าเราอยู่ห้องชุด เราจะเปลี่ยนกุญแจโดยพลการไม่ได้ เพราะหากเกิดเหตุร้ายทางนิติบุคคลจะได้เข้าไปช่วยเหลือได้ทันท่วงที <3>

            ประเทศไทยขาดระบบการแจ้งราคาซื้อขายจริงตามท้องตลาดเพราะถ้าแจ้งจริง ซึ่งมักสูงกว่าราคาประเมินของทางราชการ ประชาชนก็ต้องเสียภาษีสูงขึ้น ประชาชนจึงมักพยายามหลีกเลี่ยง ดังนั้น เราจึงต้องพยายามสร้าง   ฐานข้อมูลการซื้อขายที่เป็นจริง วิธีการสร้างก็อาจใช้การลงโทษผู้ที่ไม่แจ้งตามจริงด้วยการปรับให้หนักขึ้น หรืออีกทางหนึ่งก็คือการลดภาษีและค่าธรรมเนียมลง ในการนี้ยังอาจต้องกำหนดให้ทรัพย์สินที่มีมูลค่าเกินกว่าระดับหนึ่ง (เช่น 1, 3 หรือ 5 ล้านบาท) ต้องทำการประเมินค่าทรัพย์สินทุกครั้งก่อนการโอน โดยทางราชการเป็นผู้ออกค่าใช้จ่ายเอง เพราะคงคุ้มที่จะเรียกเก็บภาษีและค่าธรรมเนียมโอนได้สูงขึ้นกว่าราคาประเมินของทางราชการ

            เมื่อมีฐานข้อมูลการซื้อขายที่เป็นจริงแล้ว ก็ต้องเผยแพร่ให้ประชาชน ทั่วไปได้ทราบด้วย เพื่อคนที่คิดจะซื้อ ขาย จำนอง แบ่งแยกมรดก ฯลฯ จะใช้เป็นฐานในการประมาณมูลค่าทรัพย์สินด้วยตนเองในทางหนึ่ง และโดยเฉพาะผู้ประเมินเพื่อการเวนคืนจะสามารถใช้เป็นฐานข้อมูลสำหรับการประเมินค่าทดแทนอีกทางหนึ่ง การเปิดเผยข้อมูลเช่นนี้ในปัจจุบันประเทศไทยยังไม่อนุญาตให้ทำ เพราะถือว่าเป็นการละเมิดสิทธิส่วนบุคคล ทั้งๆ ที่ในอารยประเทศให้เผยแพร่ได้ ผมก็เห็นว่าควรเผยแพร่ เพื่อความโปร่งใส และอาจถือเป็นการป้องกันการฟอกเงินอีกด้วย การมีระบบฐานข้อมูลนี้จึงถือเป็นการสร้างโครงสร้างพื้นฐานสำหรับวิชาชีพประเมินค่าทรัพย์สิน (เพื่อการเวนคืน) โดยเฉพาะ

            สิ่งที่แปลกอีกอย่างก็คือ เราไม่มีระบบที่มีประสิทธิภาพในการตรวจสอบและลงโทษผู้ประเมินค่าทรัพย์สิน  ถ้าไม่มีการควบคุมคุณภาพที่ดี (quality control) ไม่มีการออกสุ่มสำรวจผลการทำงานของบริษัทประเมินต่างๆ ไม่มีการลงโทษตรงไปตรงมาและเด็ดขาด ก็อาจมีบริษัทประเมินหรือผู้ประเมินที่จะกระทำการทุจริตฉ้อฉล ได้โดยที่ผลเสียก็จะตกแก่วิชาชีพและ ผู้ใช้บริการโดยรวม เช่นที่เคยเกิดขึ้นในกรณีต่างๆ ที่ผ่านมาอย่างต่อเนื่อง ผมก็เคยเสนอไปทาง กลต. ในกรณีต่างๆ เหล่านี้เช่นกัน <4>

            เทคนิควิทยาการที่สมควรได้รับการเผยแพร่ ได้แก่ การสร้างแบบจำลองทางสถิติเพื่อการประเมินค่าทรัพย์สิน (CAMA: computer-assisted mass appraisal) ซึ่งผมเป็นคนแรกที่สร้างขึ้นเมื่อปี 2533 ในงานศึกษาให้กับสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ <5> ซึ่งสามารถใช้เพื่อการประเมินค่าทดแทนได้ แต่ประเทศไทยในขณะนั้นก็ไม่มีการศึกษาทางด้านนี้อย่างกว้างขวาง เมื่อปี 2537 ผมจึงได้สร้างแบบจำลอง CAMA ขึ้นอีกครั้งหนึ่ง  และหลังจากนั้นเมื่อผมเป็นอาจารย์สอนวิชาการประเมินค่าทรัพย์สินตั้งแต่รุ่นแรกที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ก็เริ่มมีการสร้างแบบจำลองเพิ่มเติม

            ตามกฎหมายเวนคืนปัจจุบัน เราจะเอาที่ดินที่ถูกเวนคืนไปทำประโยชน์ในทางธุรกิจไม่ได้ โดยนัยนี้คงเป็นเพราะกลัวว่าจะเป็นการเอื้อต่อกลุ่มผลประโยชน์ หรือแม้แต่โครงการเมืองใหม่ก็มีอันต้องเป็นหมันเพราะหากเวนคืนที่ดินใครมา จะมาจัดสรรสร้างเป็นเมืองเป็นชุมชนโดยขายเป็นบ้านให้อยู่อาศัยกันไม่ได้  แต่ในประเทศเพื่อนบ้าน เช่น สิงคโปร์ มาเลเซีย เวียดนาม และจีน ต่างสามารถเวนคืนที่ดินเอกชนมาพัฒนาในเชิงพาณิชย์ได้ทั้งสิ้น ทั้งนี้ เพื่อประโยชน์ของประเทศชาติ ประเด็นสำคัญอยู่ที่การมีระบบตรวจสอบที่ดี เพื่อไม่ให้เอื้อประโยชน์แก่พวกพ้องเป็นสำคัญ การที่การพัฒนาประเทศชาติสะดุดเพราะไม่สามารถเวนคืนทรัพย์สินของปัจเจกบุคคลได้จะทำให้ความเจริญของประเทศถูกฉุดรั้งและลูกหลานไทยในอนาคตอาจเป็นผู้รับผลร้ายเหล่านี้

            เราจึงควรทำความเข้าใจให้ชัดเจนในเรื่องการเวนคืน เพื่อให้การพัฒนาประเทศมีความต่อเนื่อง เพื่อความยั่งยืนของประเทศชาติตลอดไป

ที่มา: https://www.lawnow.org/expropriating-land/

 หมายเหตุ
<1>   ปาฐกถาพิเศษ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ครั้งที่ 17 วันที่ 9 มีนาคม พ.ศ. 2563 หัวข้อ “นิติรัฐอภิสิทธิ์และราชนิติธรรม: ประวัติศาสตร์ภูมิปัญญาของ Rule by Law แบบไทย” โดย ศาสตราจารย์ ดร.ธงชัย วินิจจะกูล ศาสตราภิชานภาควิชาประวัติศาสตร์ แห่งมหาวิทยาลัยวิสคอนซิน-แมดิสัน สหรัฐอเมริกา https://www.youtube.com/watch?v=jWKD_wPx1Ac
<2>   โปรดดูในเอกสารประกอบการอบรมทางไกลเรื่อง “การประเมินเพื่อการเวนคืน” (Real Estate Acquisition under the Uniform Act) ของ National Highway Institute of the Federal Highway Administration of the US Department of Transport http://www.fhwa.dot.gov/REALESTATE/distlearn.htm
<3>   ข้อมูลจากคุณนคร มุธุศรี โปรดอ่านได้ในบทความของผมเรื่อง “กฎหมายอสังหาริมทรัพย์: เพื่อส่วนรวมจริงหรือ” 
        ที่ http://www.thaiappraisal.org/Thai/Market/Market80.htm
<4>   เอกสารนำเสนอ กลต. “How to Standardize Real Estate Valuation Practices in Thailand” เมื่อวันที่ 11 กันยายน 2541
ที่ http://www.thaiappraisal.org/English/ThaiRealEstate/ThaiR1.htm
<5>   รายงาน “Valuation and Financial Feasibility of Klong Lad Prao Site, Paper submitted to the Steering Committee, Study of Options for Financing Infrastructure Expansion”, March 1991